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監而不管 管而不罰 罰而不關:華南二省一區天然河砂開采現狀及趨勢分析

  • 中國砂石骨料網
  • 2016-04-08 11:42

摘要:在過去的幾年中,天然河砂因為開采成本低下,河砂質量又非常好,導致河砂市場占有率居高不下。但是隨著天然河砂資源的日益枯竭,河砂開采帶來的危害越來越突出,越來越得到人們重視,我國的采砂行業該如何規范,河砂開采又何去何從呢?

一、前言

天然河砂開采活動歷來已久,華南地區發達的河流水系孕育了豐富的天然砂石,為區域基礎建設發展提供了優質的建設用砂石。華南地區丘陵縱橫,河流落差較大,使得華南地區眾多河流天然砂石儲備非常豐富。廣西柳江、左江、桂江、紅水河等,廣東的韓江、榕江、珠江等,海南的南渡江、昌化江、萬泉河等河流及其支流皆是徑流量大且河砂儲量非常豐富的。豐富的儲量造成了大肆開采的局面。在這一局面下,雖然由于華南二省一區天然砂石儲量豐厚的原因資源枯竭現象不如其他地區嚴重,但是近年來也越來越供應不上龐大的需求,從而衍生出一系列環境、生態、社會、安全等問題:河床下切、洪澇災害、水質污染、生態破壞、航道換向、河提挖毀、資源枯竭、橋梁危機、民眾糾紛問題越來越顯現突出。

為了保護自然、生態環境,維護可持續發展,我國從九十年代開始就逐步限制河砂開采。黨的十八大在生態文明建設上提出了一系列新理念、新舉措,并從優化國土空間開發格局、全面促進資源節約、加大自然生態系統和環境保護力度、加強生態文明制度建設等方面明確了基本要求。中國經濟發展模式主動朝著低損耗,低污染的精細化模式轉變。

傳統的河道采砂就此也將會走入一個新的時期。對于河砂如何做到適量有序開采,我國早就開始提出意見,并且逐步實施。近年來,河砂開采在這種大環境下的確有逐漸下降和逐步規范的趨勢。但是,就華南地區而言,高開采量、高偷采率,低關停率的現象還是普遍存在。針對華南地區河砂開采、政府定向整治及未來發展走勢,中國砂石骨料網通過大量的信息收集和專題調研,以專題報告的形式,同時以大量的數據和案例為載體系統呈現華南地區二省一區河砂開采的發展現狀,與關注砂石行業發展、關心國家資源型產業未來發展趨勢的行業同仁共享。

二、華南地區河砂開采現狀

華南地區在河砂開采方面存在很多得天獨厚的優勢,主要體現在幾個方面。第一,河流密布,徑流量大。使得河砂有一個非常好的儲備環境。第二,河流上游中游落差大。使得河流沖刷強烈,產生河砂的先天條件非常優越。第三,河流下游平坦,河面寬廣。這個特點使得開采難度十分低。綜合這三個優勢,我們不得不首先承認河砂開采對于華南地區開說是一個不錯的選擇。

但是,眾所周知的是,河砂資源畢竟是短期內不可再生資源,近乎無節制的索取必定會出現資源短缺的問題。華南地區二省一區也不可能無限制允許河砂開采。那么華南地區高開采量的背后有多少是合法開采呢?

下面,我們從各地近年來開采總量和違規采砂發生次數兩方面,來說明華南地區河砂開采的現狀。

1.海南

海南省是一個海島省,民間使用的砂石供應幾乎全部來自省內。海南省由于土地面積狹小,海域面積廣大,大量砂石骨料又用于三沙市的建島、填海和攔海大壩的建造,所以總數量并不可考。在這里,我們對河砂使用比例做了一個不完全統計。統計發現,海南省河砂使用比例非常高,并且在全國各地河砂使用比例下降的背景下,海南河砂使用比例一直居高不下,降幅很不明顯。

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圖1:海南省河砂使用比例趨勢圖

不論從使用比例還是變化趨勢來講,海南河砂使用率都是非常高。造成這樣的原因無非就是開采便利,開采成本低與政府的縱容態度。在這里,先撇開原因不談。我們來看一下這些被使用的河砂有多少來自非法開采。單單從非法開采案件發生次數,很難直觀地看出非法開采的河砂的比例。很巧的是,我們發現一篇來自海南省五屆人大常委會第十五次會議報告,報告上明確指出當前河砂使用中的85%來自非法采砂。追本溯源,中國砂石骨料網對近年來海南非法采砂比例做了一個調查,并且根據上面河砂使用比的數據計算出了海南使用非法采集的河砂占總的建筑用砂的比例。

圖2:海南省河砂非法開采比例圖

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圖2:海南省河砂非法開采比例圖

從圖中我們可以看到,海南非法采砂的比例之高,實屬罕見。而且從趨勢上來講,非法開采的比例在經歷2010年至2013年逐年下降的趨勢后,在2014年又出現了不小的反彈。通過以上兩組數據,可以看出海南近些年雖然經濟發展迅猛,城市化進程越來越快,但是非法開采河砂比例如此之高,看來在禁止非法開采河砂開采這一方面并不容樂觀。

    2.廣西

廣西壯族自治區是華南二省一區中目前砂石用量最大的省份之一,2014年用于商品混凝土的砂石用量達到了4.5億噸左右。廣西的河砂用量,在華南也是名列前茅,但是比例上來講并沒有海南這么巨大。下面中國砂石骨料網通過一些統計的數據,測算出廣西壯族自治區河砂用量及比例。

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圖3:廣西壯族自治區河砂使用量(單位:億噸)/使用比趨勢圖

從圖表中我們不難看出廣西河砂使用數量非常大,是整個海南省河砂用量總量的好幾倍,并且還在逐年上升。當然,配合使用比例來看,這個使用量上升的原因是因為廣西使用砂石骨料總量上升,而非河砂使用比例上升。但是,經濟發展所帶來的損耗是否需要讓自然資源的破壞來承擔呢?顯然不能這樣。另一方面,在違規違法開采上,我們并沒有發現具體比例的數據,但是我們可以從另一個數據去大致推測。這個數據就是骨料生產和使用比,因為骨料使用是所有都計入統計的,而生產方面,則是只統計了合法生產的部分。當然也有一部分是從別的省份購入,但由于北高南低的地形,從省外流向兩省的河砂數量較少。這樣,這一數據就可以一定程度上說明非法開采的數量多少了。

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圖4:廣西壯族自治區河砂使用量/統計內生產量(單位:億噸)/使用比圖

從這一圖表中不難看出,廣西砂石產量一直是低于使用量的。造成這一結果的原因不外乎三點:1.省外購入砂石。2.沒有計入統計的合法部分3.由于非法開采沒有計入統計的量。帶來的忽略一些不完全統計中的誤差,我們可以得出,廣西來自非法采砂的供應量一直也處在較高的水平。在2010年到2012年間下降之后,最近兩年又出現了上升趨勢。究其造成這一趨勢的原因,除了政府監管處罰力度不完善這一大方面以外,主要就是因為近兩年廣西經濟發展迅速,砂石用量猛增,而機制砂石礦山建設需要一定時間,最快的辦法就是加大河砂開采力度。于是導致了近兩年廣西河砂開采力度的激增。

3.廣東

廣東省一直以來的砂石骨料用量都非常大,在2014年以前,是華南地區用量最大的省份。在龐大的用量背景下,廣東省河砂非法采集率雖然要好于同期的廣西與海南,但是同比最規范的浙江等省份還是非常高。同樣的,在這里我們也通過不完全統計加測算,得出了這樣一組數據。

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圖5:廣東省河砂使用量/生產量(單位:億噸)/使用比圖

從這張圖表中,我們可以看出廣東省河砂使用量是呈逐年下降的趨勢的。從量上來說,由于河砂使用比例和經濟下行造成的砂石骨料總用量下降雙重影響,廣東省河砂使用量在2014年有一個斷崖式下降。從使用比例上來說,近年來廣東省河砂使用比例也逐年下降,5年內總共下降10個百分點。但是,雖然廣東省河砂使用比是下降趨勢,但是下降速度并不是很快。另外,其中水分很大。就廣東省官方數據顯示,廣東每年查處、禁止非法挖沙、違規采砂的數量很大,但是數量下降并不是很明顯,所以這一下降趨勢中有多少是沒有納入統計而使得數量表面上看起來下降迅速,而實質并沒有太大改變,我們無法得以知道。

 


三、華南地區河砂限制、整治、關停現狀

華南地區的天然河砂開采量非常巨大,并且近年來下降趨勢并不明顯,尤以海南為甚。雖然華南地區天然河砂儲量豐富,而且海南等地的開采總量相較其他省處于較低水平。但是由于過量開采、濫采偷挖等現象太過嚴重,導致了一系列自然生態與社會問題。對此,華南各省也相繼出臺各種規定,限制采砂,并且出動執法隊對河砂盜采,非法開采行為進行打擊。但是,各省的打擊力度各不相同,而且總體來說相較華東打擊力度較弱。導致華南地區非法采砂的企業關停速度較慢,偷采偷挖現象良莠不齊。下面,中國砂石骨料網對于華南地區河砂限制、整治、關停狀況分省給出相應評價。

1.海南——關鍵詞:監而不管

從比例上來說海南省是華南地區非法采砂最嚴重的省份。所有用砂之中,來自非法開采的河砂的比例高達85%。對于這一現象,海南省政府并非不知情,但是卻缺乏有力的管控措施。在各大搜索引擎關于海南限制河砂開采的搜索中,找到大量關于海南砂石的新聞,經過大規模排查,找到明確關于某河段完全禁采的法律法規文獻近幾年來寥寥無幾,倒是今年以來不到一年時間,海南相繼出臺了多條法律法規或政策限制河砂開采。

圖6:海南省限制采砂法令出臺數量圖(單位:次)

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圖6:海南省限制采砂法令出臺數量圖(單位:次)

從圖中我們不難看出,海南省政府在知曉海南天然河砂非法開采情況嚴重的情況下,仍然沒有出臺較為密集的限采規定。也就是說,海南省在明知非法開采河砂猖獗的情況下,并沒有太多的限制河砂開采,更不用說整治了。在整治方面,海南省除海口市有零星出動執法隊對河砂開采進行整治外,其他地級市、縣級市更多的是對海砂開采進行查處。

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僅僅從查處總量上,我們很難看出查處力度如何。但是對比海南非法采砂比例,我們可以看出,海南的打擊力度是十分輕微的。對于海南采砂船數量的總量統計,我們并沒辦法統計出具體數量,但是在一則新聞報道中我們找到如下數據:僅萬泉河支流九曲江的一段長200米的河段,就同時存在四十多艘挖沙/吸砂船只。對比近年來買年不足百艘的查處量,海南對于天然河砂的整治力度可以說忽略不計。在這樣松懈的管理下,海南天然砂石開采自然沒有道理大面積關停。由于關停力度實在太小,在這里沒有辦法通過關停企業數量的統計來進行說明。只能從海南居高不下的非法采砂比例,寬松的政策和松懈的管理推斷出海南天然河砂開采關停比例是非常低的。

2.廣西——關鍵詞:管而不罰

廣西省市華南二省一區中河砂開采總量最多的省份,從生產使用比來看,廣西的非法采砂比例也在40%~50%之間。當然,廣西沒有出具官方的非法采砂比例,因為畢竟違規采砂非一件光彩的事。廣西省出臺限制河砂開采的法令較多,但是各地級市縣級市又多有自己的政策規定,上下具有很多沖突的地方。總的來說多而雜亂。

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圖7:廣西壯族自治區限制采砂法令出臺數量圖(單位:次)

單從廣西的法律法規出臺/修改數量來看,廣西對于規范非法采砂是十分重視的。橫向對比華東各省,在出臺法律法規方面超過廣西的只有江蘇省。但是廣西在實際的打擊力度上雖然比海南較好,但是查處力度也并不是很大。

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從圖表中不難看出,廣西對于河砂開采的打擊力度一般,但是懲處力度偏低。這主要體現在兩方面。第一,在采砂量十分巨大并且出臺法令如此頻繁的情況下,查處船舶的絕對數量并不是太高。第二,在每年查處將近200搜左右的非法采砂船的同時,每年被切割的船舶數量最多不超過50,最少竟然只有18艘。這足以說明廣西在監管方面管而不罰的特點,在這一特點的作用下,廣西非法采砂,違規采砂的關停情況也不盡如人意。在對于廣西非法盜采河砂的大量新聞進行整理后,發現新聞最后采砂船,采砂企業被迫關停并且沒有二次犯罪的比例很低。

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圖8:廣西壯族自治區關停比例數量圖

這一數據僅僅是針對新聞曝光的企業的關停比例,按理說被新聞曝光的企業應該得到政府的高度重視,關停比例很高,但是在這一方面,關停比例沒有超過五成,更別說一些沒有沒媒體報道,處于灰色地帶的采砂船了。可見,廣西對于非法采砂雖然限制并進行管理,但是懲罰力度卻不夠大,導致關停實施效果也不太令人滿意。

3.廣東——關鍵詞:罰而不關

廣東省作為最早的沿海開放省份之一,經濟建設向來名列前茅,隨之經濟發展,建筑用砂需求在2014年前一直是華南地區最高的省份。與此同時,因為廣東省水網密布,南北海拔落差較大,南部都是平坦的平原,河砂儲量非常豐富并且開采方便,導致廣東省在河砂開采方面一直予取予求。隨著國家層面對河砂開采的逐步限制,加之廣東省經濟越來越發達,廣東省對可持續發展的要求越來越高。廣東省在近幾年對河砂開采的限制也越來越嚴格。近年來廣東省對于河砂限采的法令出臺或修改的也比較密切。

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圖9:廣東省限制采砂法令出臺數量圖(單位:次)

從圖中我們不難看出,廣東省近幾年來對河砂限采的規定出臺或修改的相當密集。與此同時,作為中國的經濟大省,廣東省當然也不會光說不做。有關部門出動了相當大的人力來打擊非法采砂。并且對于非法采砂的打擊懲罰力度也是相當巨大。

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從表格中我們可以看出,廣東省雖然抓捕的違法船只總量沒有廣西多,但是在切割船舶的數量上還是遠遠大于廣西省。但是這其中也存在著兩個問題:第一,地區差異明顯,這些非法采砂發生的區域非常集中,僅茂名、河源、汕尾三地就占全省非法采砂發生次數的40%以上。第二,懲罰力度并沒有讓廣東省非法采集的步伐放緩,重復犯罪率比較高。

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圖10:廣東省關停比例數量圖

從圖中不難看出,在廣東省嚴打非法采砂的背景下,廣東省非法采砂、違規采砂的關停率一直不算高。雖然廣東省打擊力度非常大,被查出的船只、企業一時間也被迫停止,但是由于廣東省砂石的需求旺盛,價格偏高,違法違章企業復采率非常高。對此,政府的態度就變得曖昧許多,對于首次違規,迫于政策和媒體壓力,政府采取高壓政策,但對于已經關停的企業,政府就不再高度關注。這是導致廣東省關停效率低下的根本原因。

最后,對于華南地區二省一區的天然河砂開采、限制、整治、關停的總體情況,中國砂石骨料網結合數據給出綜合評價。(A最高,B次之,C為最差。評價僅針對華南地區內部)

表4:各省河道采砂限制、整治、關停評估表

省份

海南

廣西

廣東

開采現狀

C

B

B

限制力度

C

B

A

整治力度

C

C

A

關停情況

C

C

B

四、超負荷開采導致的社會、環境、生態危機

1.資源匱竭

河砂作為一種天然的資源,在合理的范圍內有序開采,當然是有利于經濟發展的。特別是在河砂儲備比較充足,且經濟高速發展的華南地區。但是河砂作為一種短期內不可再生資源,如果在短期內大量開采,勢必會造成資源短缺。雖然河砂有其替代產品機制砂石,但是要做到機制砂完美替代河砂,還有一段路要走。所以,在一定時間內,必定還是河砂與機制砂石共存的局面。如果短期內河砂開采過于頻繁,導致河砂資源短缺,勢必會對供給產生不好的影響,進而影響很多施工的開展與進行。

2.地質破壞

河砂作為河床的基礎,對整個河道起支撐作用,過度開采河砂會導致大量河床下陷,河岸塌陷,斷流,徑流量急劇變化等地質災害。原本平坦的河道將會出現大量深坑,水流易形成旋渦,影響行洪速度。過度開采河道及附近的砂石還將破壞區域生態環境,偷挖行為使砂石裸露,干燥后地表層的細沙成為塵土,風吹造成揚塵。另外衍生水土流失等地質災害的頻發。

在這里我們例舉發生在桂林七星區朝陽鄉龍門村的一起重大非法采砂行為釀成的重大事故。2013年8月,桂林市七星區朝陽鄉龍門村附近發生一起河岸坍塌事故,長達百米的河岸向漓江坍塌,塌陷最寬處達十米。桂林市和廣西壯族自治區隨后展開了救災和調查。最后調查卻發現,在漓江朝陽鄉龍門村段,存在大量采砂行為,竟然無法找到相應責任人。對此,桂林市政府最后至得采取措施,講該段內的挖沙船進行暫扣處理。最后的處理方案不得而知。

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圖11:不規范采砂導致的地質破壞


3.生態破壞

適度的河砂開采不會對生態造成太大的危害。但是眾所周知,河流作為一個穩定的生態系統,河砂中生存著大量動植物,微生物,它們是食物鏈,生態鏈中不可或缺的一部分。大量的河砂開采破壞了這些生物的生存環境,進而影響整個河流生態系統。不僅如此河道挖沙造成大量的河砂揚起,使水體變得渾濁,影響到魚蝦的生存。河道挖沙造成的地質災害使得沿岸的植物大量死亡,這些植物被沖到河流之后,又進一步使水體環境惡化。所以過度采砂對整個河流的危害是無法估量的。

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圖12:不規范采砂導致的生態破壞


4.財產損失、安全問題

非法采砂挖空河床,容易導致河岸崩塌,威脅橋梁、堤壩安全。這個問題的危害程度不僅僅體現在地質災害和財產損失上。更重要的是造成了很大的安全隱患。2012年廣西某地,因為河道挖沙引起了一起橋梁坍塌事故,當時,一輛車輛正在橋上通行,坍塌事故造成了2人死亡,1人重傷的悲劇。

5.社會影響

社會影響主要表現在這些方面

1)非法采砂擾亂市場秩序,破壞投資環境,對經濟健康發展構成威脅,非法銷售河砂,逃避納稅,直接導致國家稅收大量流失。

2)非法采砂者為逃避打擊,想方設法尋找保護傘,甚至引誘公職人員參股,容易滋生腐敗。

這個也是導致前一章節中一些違規采砂卻得到政府包庇的重要原因。

3)非法采砂容易引發各種利益糾紛,容易引發暴力沖突,威脅社會治安穩定。

五、天然砂石發展建議及措施

在過去的幾年中,天然河砂因為開采成本低下,河砂質量又非常好,導致河砂市場占有率居高不下。但是隨著天然河砂資源的日益枯竭,河砂開采帶來的危害越來越突出,越來越得到人們重視,我國的采砂行業該如何規范,河砂開采又何去何從呢?

1.減少天然河砂開采

天然河砂作為一種短期內不可再生資源,在如此大強度的開采力度之下,在未來幾年一定面臨日益枯竭的狀況。并且河砂開采帶來諸多負面影響,所以減少河砂開采勢在必行。但是,適度的河砂開采有利于疏通河道,減少淤泥,防洪防澇,加快水循環。所以建議在保留疏浚工程的一定量的河砂開采的基礎上減少對河砂的無節制開采。

2.機制砂逐步代替

骨料是一種剛性需求的產品,減少天然河砂的開采必須尋找相應替代產品。現在市場上唯一可以大規模生產的就是機制砂。機制砂比起天然河砂有諸多優點,比如:粒型可控,供應穩定,資源豐富,生態影響小。另外在生產粗骨料的過程中,有很大比例的粒徑小于5mm的石屑石粉比例,如果在加以加工,直接可以作為機制砂使用,提高了資源綜合利用率,并節約成本降低能耗。雖然從短期來看,制造機制砂的成本略高于開采天然河砂,但是隨著礦山建設的完善,物流系統建立,河砂資源枯竭和打擊力度進一步加強大,機制砂的優勢會越來越凸顯。

3.加大打擊力度

河砂開采的低成本本來就容易造成亂采,偷采現象。加上某些地方政府的法令有漏洞,或者監管不嚴格,或者有意的包庇縱容。使得非法采砂的風險變小,才使得過度采砂屢禁不止。對于政府而言,加大打擊力度,做好輿論導向是十分重要的。以華南地區為例,雖然廣東省在高強度懲罰力度的基礎上,違規采砂還是發生比較多,但是總體情況比起監而不管和管而不罰的海南廣西還是要好很多。所以政府要在管控環節發揮自己的作用,更重要的是持續關注,不讓重復犯罪,二次犯罪發生。另外,隨著政府打擊力度的加大,河道采砂逐步正規化,成本上升,河砂價格也會隨之上升,這樣,對機制砂的需求就會上升,有利于發展完善機制砂產業。

六、總結

河砂開采在過去的幾十年中,一直被作為建筑用骨料的主要來源。但是隨著資源日益枯竭,以及過度開采對環境帶來的巨大破壞。人們警醒到必須減少對河砂的開采。于是政府部門相繼出臺政策,限制河道采砂。對于違規采砂的企業,也不斷加強整治力度。同時積極發展替代用的機制砂產業。雖然短時間內,由于成本、規模、觀念和砂石質量的原因,機制砂完全或者大規模替代河砂十分困難,但是隨著資源枯竭和對自然環境保護力度越來越大,機制砂替代天然河砂都是勢在必行。



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